El 3 de noviembre, los estadounidenses acudirán a las urnas para renovar el Congreso. Donald Trump no figura entre los candidatos, pero el resultado determinará buena parte de lo que podrá hacer durante los dos años restantes de su mandato. La disputa trasciende las fronteras estadounidenses: de su desenlace dependerá, en alguna medida, la relación de Washington con sus aliados, sus adversarios y un orden internacional que atraviesa profundas transformaciones.
En noviembre de 1994, Bill Clinton recibió una de las derrotas políticas más importantes de su presidencia. Apenas dos años después de llegar a la Casa Blanca, los demócratas perdieron el control de ambas cámaras del Congreso. Los republicanos conquistaron la Cámara de Representantes por primera vez en cuatro décadas y obtuvieron también la mayoría en el Senado. Muchos interpretaron aquel resultado como el comienzo del fin político de Clinton. Se equivocaron: dos años después, el presidente consiguió su reelección.
Aquel episodio sirve para comprender una particularidad de la democracia estadounidense que frecuentemente se pasa por alto fuera de sus fronteras: el presidente puede perder el control del Congreso sin perder la presidencia. Y esa derrota, aunque debilite su capacidad de acción, no necesariamente determina su destino político.
El próximo 3 de noviembre, Donald Trump enfrentará una prueba de esa naturaleza. Los estadounidenses elegirán a los integrantes de la Cámara de Representantes y renovarán aproximadamente un tercio del Senado. En términos formales, se trata de unas elecciones legislativas. En términos políticos, constituyen una evaluación del gobierno cuando su segundo mandato llega a la mitad.
La diferencia es importante. Trump permanecerá en la Casa Blanca independientemente del resultado electoral, pero las condiciones bajo las cuales ejercerá la presidencia durante los siguientes dos años pueden cambiar considerablemente.
Y lo que ocurra en Washington tendrá consecuencias que difícilmente se limitarán a la política estadounidense.
Un sistema diseñado para repartir el poder
Las elecciones de medio término, conocidas en inglés como midterm elections, responden a una lógica institucional que distingue al sistema estadounidense de buena parte de los regímenes presidenciales latinoamericanos.
Mientras el presidente es elegido para un período de cuatro años, los 435 integrantes de la Cámara de Representantes tienen mandatos de apenas dos. Eso obliga a renovar la totalidad de esa cámara a mitad de cada período presidencial.
El Senado funciona de otra manera. Sus 100 integrantes, dos por cada estado, ejercen mandatos de seis años, pero sus períodos están escalonados para que aproximadamente un tercio de los escaños se renueve cada dos años. En 2026 estarán en disputa 35 puestos senatoriales, incluidos dos correspondientes a elecciones especiales.
También se celebrarán elecciones para gobernador en 36 estados y numerosas contiendas locales.
No es una coincidencia que los constituyentes estadounidenses diseñaran un sistema con períodos electorales diferentes. La intención era impedir que una sola elección concentrara todo el poder político durante varios años y establecer mecanismos mediante los cuales las instituciones pudieran controlarse entre sí.
Esa arquitectura tiene consecuencias prácticas. Un presidente puede ganar las elecciones presidenciales y disponer inicialmente de una mayoría legislativa favorable, pero perderla dos años después. También puede ocurrir que controle una cámara del Congreso mientras la otra queda en manos de la oposición.
El resultado suele ser una negociación permanente entre poderes que tienen legitimidad electoral propia. En ocasiones, esa relación produce acuerdos de gran alcance. En otras, desemboca en parálisis legislativa, disputas presupuestarias y enfrentamientos institucionales que pueden extenderse durante meses.
Trump frente a la aritmética del Congreso
El Partido Republicano llega a estas elecciones con el control de ambas cámaras, aunque sus márgenes de maniobra son diferentes.
En el Senado dispone de 53 escaños, frente a los 45 demócratas y dos independientes que mantienen una alianza parlamentaria con estos últimos. Para conseguir una mayoría de 51 senadores, los demócratas necesitan una ganancia neta de cuatro puestos.
La Cámara de Representantes presenta un panorama más ajustado. Al cierre de octubre, la distribución era de 218 republicanos, un independiente alineado con ellos, 214 demócratas y dos vacantes. Un desplazamiento relativamente pequeño de votos en determinados distritos podría modificar su control.
No se trata solamente de contar curules. La Cámara de Representantes tiene facultades decisivas en materia legislativa y presupuestaria, mientras el Senado ejerce competencias particulares sobre las designaciones de altos funcionarios, magistrados federales y embajadores, además de su participación en la aprobación de tratados internacionales.
Por eso, una victoria demócrata en la Cámara no produciría las mismas consecuencias que una victoria en el Senado.
Y tampoco sería equivalente que la oposición conquistara ambas.
Los presidentes estadounidenses conocen bien esa diferencia. Franklin D. Roosevelt, Dwight Eisenhower, Ronald Reagan, Bill Clinton, George W. Bush y Barack Obama, entre otros, tuvieron que gobernar durante parte de sus mandatos con una o ambas cámaras controladas por sus adversarios.
La historia ofrece suficientes antecedentes para descartar dos interpretaciones extremas: que una derrota legislativa convierte automáticamente al presidente en una figura irrelevante o que conservar la mayoría de su partido le garantiza capacidad ilimitada para gobernar.
La presidencia frente a un Senado adversario
En 1969, Richard Nixon llegó a la Casa Blanca con un Congreso controlado por los demócratas. Durante toda su presidencia convivió con un Senado opositor.
Esa circunstancia no le impidió desarrollar algunas de las iniciativas diplomáticas más trascendentes de la Guerra Fría. En 1972 visitó China, abriendo una nueva etapa en las relaciones entre Washington y Pekín, y negoció con la Unión Soviética acuerdos para limitar determinados armamentos estratégicos.
No significa que el Congreso careciera de influencia sobre su gobierno. La oposición desempeñó un papel importante en la fiscalización de la administración, particularmente cuando estalló el escándalo Watergate. Pero la experiencia de Nixon demuestra que el presidente conserva un amplio margen para conducir la política exterior, incluso cuando su partido no controla el Legislativo.
Ronald Reagan enfrentó una situación semejante después de las elecciones de 1986. Los demócratas recuperaron el Senado y comenzaron a ejercer su mayoría en enero de 1987.
Uno de los episodios más reveladores ocurrió ese mismo año, cuando Reagan propuso al juez Robert Bork para integrar la Corte Suprema. La candidatura fue rechazada por el Senado, convirtiéndose en un precedente importante sobre la capacidad de la oposición para influir en la composición del máximo tribunal.
Sin embargo, el enfrentamiento legislativo no impidió que Reagan continuara negociando con Mijaíl Gorbachov. En diciembre de 1987, ambos firmaron el Tratado sobre Fuerzas Nucleares de Alcance Intermedio, uno de los acuerdos emblemáticos del proceso de distensión entre Estados Unidos y la Unión Soviética.
George H. W. Bush también gobernó con un Congreso demócrata. En enero de 1991, cuando solicitó autorización para utilizar la fuerza militar contra Irak, el Senado aprobó la resolución por un estrecho margen de 52 votos contra 47.
El dato es significativo porque muestra que un Congreso controlado por la oposición no necesariamente bloquea las decisiones presidenciales. Cuando existen coincidencias sobre los intereses nacionales, pueden formarse mayorías que trascienden las fronteras partidarias.
Barack Obama conoció la otra cara de esa relación.
Tras perder los demócratas el Senado en 2014, Obama tuvo que concluir su presidencia con ambas cámaras bajo control republicano. En 2016, luego de la muerte del magistrado Antonin Scalia, propuso a Merrick Garland para ocupar la vacante en la Corte Suprema.
La mayoría republicana decidió no avanzar hacia una votación de confirmación. La plaza quedó vacante hasta la llegada de Donald Trump a la presidencia en 2017.
Aquella decisión tuvo consecuencias que excedieron ampliamente el mandato de Obama. Al impedir una designación judicial, la oposición contribuyó a modificar las condiciones bajo las cuales se determinaría posteriormente la composición de la Corte Suprema.
Es precisamente uno de los aspectos que vuelven particularmente importante la elección senatorial de noviembre.
Dos años que pueden cambiar el rumbo de una presidencia
Si los republicanos conservan el control de ambas cámaras, Trump mantendrá una estructura legislativa favorable para impulsar sus prioridades. La administración tendría mejores condiciones para negociar presupuestos, promover reformas fiscales, desarrollar su política migratoria y avanzar en los nombramientos pendientes.
Eso no significa que desaparecerían los obstáculos. En el Senado, buena parte de la legislación ordinaria necesita superar procedimientos que normalmente requieren el respaldo de 60 senadores. Además, las diferencias internas del Partido Republicano pueden dificultar decisiones aun cuando exista una mayoría numérica.
Pero la continuidad republicana evitaría que la oposición asumiera el control de las comisiones legislativas y de sus facultades de investigación.
La situación sería diferente si los demócratas conquistaran la Cámara de Representantes.
Una mayoría opositora podría impulsar investigaciones sobre decisiones administrativas, solicitar documentación, convocar funcionarios y examinar con mayor intensidad el uso de recursos públicos. También tendría capacidad para bloquear legislación y negociar condiciones presupuestarias.
Ese escenario recordaría parcialmente lo ocurrido durante el primer mandato de Trump, cuando los demócratas recuperaron la Cámara en las elecciones de 2018. La nueva mayoría intensificó la supervisión de la administración y posteriormente aprobó dos artículos de juicio político contra el presidente en diciembre de 2019. El Senado, entonces de mayoría republicana, lo absolvió en febrero de 2020.
La diferencia entre iniciar un procedimiento de destitución y conseguir efectivamente la destitución es fundamental. La Cámara puede formular acusaciones por mayoría simple, pero el Senado necesita una mayoría de dos tercios de los miembros presentes para condenar al presidente.
Una victoria demócrata exclusivamente en la Cámara podría aumentar la presión política sobre Trump, sin privarlo de sus principales facultades ejecutivas.
Perder el Senado abriría una situación distinta. La oposición pasaría a controlar el proceso de confirmación de numerosos cargos federales, incluidos magistrados, embajadores y altos funcionarios. Trump tendría que negociar algunas designaciones o asumir el riesgo de que fueran rechazadas.
Si los demócratas conquistaran ambas cámaras, la administración se enfrentaría a un Legislativo con capacidad considerable para condicionar nuevas iniciativas, examinar decisiones presidenciales e impulsar su propia agenda.
Pero tampoco en ese caso podría la oposición imponer unilateralmente todas sus propuestas. El presidente conservaría el derecho de veto, cuya superación exige generalmente una mayoría de dos tercios en ambas cámaras.
En otras palabras, el resultado puede cambiar el equilibrio del poder sin cambiar al titular del Ejecutivo.
Cuando Washington cambia, el mundo toma nota
La política exterior estadounidense posee una particularidad que vuelve especialmente relevantes estas elecciones: aunque el presidente dirige la diplomacia y ejerce como comandante en jefe de las Fuerzas Armadas, el Congreso controla importantes recursos financieros y participa en decisiones fundamentales sobre seguridad, comercio y relaciones internacionales.
Esa distribución de competencias se manifiesta de manera distinta según el asunto.
En el caso de Ucrania, por ejemplo, una mayoría demócrata podría intentar ampliar el respaldo presupuestario y militar, intensificar la fiscalización de la política hacia Rusia o condicionar determinadas iniciativas de la Casa Blanca. Pero aprobar nuevas asignaciones no dependería exclusivamente de la voluntad de una cámara. Harían falta acuerdos legislativos y, salvo que se alcanzaran mayorías suficientes para superar un veto, el consentimiento presidencial.
Para Europa, el resultado será observado especialmente por sus implicaciones sobre la OTAN y la relación transatlántica.
La administración Trump ha mantenido una posición exigente respecto a las responsabilidades financieras y militares de los aliados europeos. Un Congreso con mayor presencia demócrata podría ejercer contrapesos en determinadas decisiones, aunque sería equivocado suponer que desaparecerían las diferencias entre Washington y sus socios.
La demanda de una mayor contribución europea a la defensa no es exclusiva del Partido Republicano. Las discrepancias entre ambas fuerzas se encuentran también en los métodos diplomáticos, la distribución de responsabilidades y la forma de relacionarse con las instituciones multilaterales.
China plantea una situación diferente. La rivalidad estratégica con Pekín atraviesa las divisiones partidarias estadounidenses. Republicanos y demócratas han respaldado, con diferencias importantes, medidas destinadas a restringir determinadas transferencias tecnológicas, proteger sectores estratégicos y reducir vulnerabilidades económicas.
Por tanto, una mayoría demócrata no significaría necesariamente una política comercial más conciliadora. Podría cambiar la manera de emplear los aranceles o coordinar medidas con los aliados, sin alterar el diagnóstico general sobre la competencia entre ambas potencias.
En Oriente Medio, el Congreso dispone de herramientas para influir en la financiación militar, las sanciones y la ayuda exterior. Una modificación de las mayorías podría aumentar el escrutinio sobre determinadas decisiones presidenciales, particularmente aquellas relacionadas con Irán, Israel y los compromisos militares estadounidenses.
América Latina tampoco permanecería al margen. La política migratoria, las relaciones comerciales, la cooperación en seguridad y los regímenes de sanciones constituyen asuntos en los que una nueva composición legislativa podría introducir condicionamientos.
México y Centroamérica tienen razones particulares para seguir estos acontecimientos, dado el peso que poseen la migración, el comercio y las relaciones de seguridad con Estados Unidos.
No obstante, conviene evitar interpretaciones simplistas. Muchas medidas migratorias y diplomáticas dependen de atribuciones ejecutivas, mientras otras están reguladas por leyes que el presidente no puede modificar unilateralmente. El alcance de cualquier cambio dependerá de esa distinción jurídica.
La prueba electoral y sus límites
Las elecciones de medio término suelen ser difíciles para el partido que ocupa la Casa Blanca.
La historia muestra una tendencia recurrente hacia la pérdida de escaños del oficialismo. Entre 1938 y 2022, el partido presidencial perdió representación en la Cámara de Representantes en 20 de las 22 elecciones intermedias, según un análisis de Brookings.
Existen diversas explicaciones para ese fenómeno. Una de ellas es que las elecciones presidenciales movilizan a votantes que no necesariamente participan con la misma intensidad dos años después. Otra es que el ejercicio del poder genera demandas y descontentos que pueden expresarse electoralmente.
Pero las excepciones también importan.
En 1998, durante el segundo mandato de Bill Clinton, los demócratas ganaron escaños en la Cámara de Representantes pese al predominio histórico de pérdidas para el partido presidencial. En 2002, los republicanos también ampliaron su representación bajo George W. Bush, en un contexto político profundamente marcado por los atentados del 11 de septiembre de 2001.
Estos antecedentes sirven para comprender tendencias históricas, no para anticipar mecánicamente el resultado del próximo martes.
Tampoco debe olvidarse que Estados Unidos no celebra una única elección nacional para decidir el control del Congreso. Cada distrito y cada estado constituye una competencia diferente. Los resultados dependen de candidatos, estructuras territoriales, participación electoral y asuntos locales que pueden diferir del debate presidencial.
El balance final será consecuencia de esas numerosas decisiones individuales.
Una elección que no sustituye al presidente, pero redefine su poder
Quizá el mayor error al interpretar las elecciones estadounidenses sea observarlas únicamente como una victoria o una derrota personal del presidente.
Su importancia institucional es considerablemente mayor.
Un Congreso de oposición puede limitar determinadas decisiones de la Casa Blanca, pero también puede respaldarlas cuando encuentra coincidencias políticas. Un Congreso favorable puede facilitar la agenda del Ejecutivo, aunque no lo libera de las restricciones constitucionales ni de las negociaciones internas.
Los antecedentes históricos muestran ambas posibilidades. Nixon desarrolló una diplomacia trascendental con un Senado demócrata. Reagan perdió una importante batalla judicial, pero consiguió acuerdos con la Unión Soviética. Obama encontró obstáculos que afectaron el legado de su presidencia. Clinton, después de una derrota legislativa que parecía comprometer su futuro, logró reconstruir su posición política.
Trump enfrentará una situación con características propias, en un contexto internacional marcado por tensiones geopolíticas, disputas comerciales y cuestionamientos sobre las alianzas tradicionales.
Lo que se decida el 3 de noviembre no resolverá por sí solo esos conflictos. Tampoco determinará automáticamente la orientación de la política exterior estadounidense hasta 2028.
Pero sí establecerá quiénes tendrán la capacidad institucional de acompañar, negociar o limitar las decisiones que tome la Casa Blanca durante los próximos dos años.
Y esa es, probablemente, la dimensión más importante de estas elecciones: los estadounidenses no elegirán nuevamente a Donald Trump, pero decidirán qué poder legislativo tendrá frente a él.
Para un país cuya influencia alcanza prácticamente todos los continentes, esa distinción está lejos de ser un asunto exclusivamente doméstico.
Jorge Porras Cartín
Consultor en Comunicación Política y Analista.
Trabaja en estrategia y marketing político, con enfoque en democracia, transparencia y soberanía digital.
Aclaración Importante: Este artículo fue escrito con asistencia de Inteligencia Artificial para recabar datos históricos y verificación de datos.
